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关于开展《中华人民共和国律师法》执法检查情况的报告

时间：2007-10-25 07:53 来源：作者：点击：次

      根据2006年市人大常委会工作要点安排，市人大常委会组成了以部分市人大常委会委员、人大代表为成员的执法检查组，在市人大常委会副主任孙金道带领下，于三月底至四月初对全市贯彻实施《中华人民共和国律师法》（以下简称“律师法”）的情况进行了检查。检查组先后听取了市及各县区人民政府贯彻落实律师法的情况汇报，召开了有公、检、法机关负责人及工作人员、部分省市县人大代表、企业单位负责人以及执业律师参加的座谈会，对全市贯彻落实律师法的情况有了全面的了解。我受执法检查组的委托，现将情况报告如下，请予审议。
      一、贯彻律师法的基本情况
      律师法实施以来，在各级党委、政府以及有关部门的领导和支持下，我市的律师业有了很大发展。律师工作在维护社会稳定、促进经济发展、维护社会公平正义、构建和谐社会等方面发挥了重要作用。
      （一）律师执业机构改革初见成效，律师队伍逐渐壮大。改革开放初期，律师事务所主要是由国家出资设立，2000年，根据司法部和省司法厅的部署和要求，全市启动了国资律师事务所脱钩改制工作，使律师事务所真正成为了自主管理、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的执业主体，进一步激发了律师业发展的活力。目前，全市共有合作、合伙律师事务所22家，法律援助中心6个，执业律师183人，具有本科学历以上的148人，占执业律师总数的80%，其中，具有硕士、双学士学位的2人，具有高级职称的14人，中级职称的32人。全市共有党员律师56人，占律师总数的31%，先后有8人被选为省、市、县人大代表、政协委员，2人担任市委政法委法律专家咨询组成员，3人担任市人大内司工委委员，9人担任市人大司法监督咨询员。
      （二）法律服务领域进一步拓展，服务水平逐步提高。近几年来，全市律师按照“拓展和规范法律服务”的要求，紧紧围绕党委、政府的中心工作，积极拓展法律服务领域，律师业务从过去的单纯参与诉讼逐步扩大到非诉讼法律服务领域，涉及到政治、经济、文化等社会生活各方面。全市有31名律师担任市、县（区）政府法律顾问团（组）成员。积极参与社会热点、难点问题的解决，特别是在近年来全市开展的领导干部“开门接访、带案下访”活动中，广大律师主动协助党委、政府领导解答上访群众的法律问题，为上访案件的顺利解决提供了中肯、及时的法律意见，取得了较好的社会效果。这次检查最明显的一个特点是：市县（区）政府对律师积极介入土地征用、城市拆迁、国企改制以及“三农”等热点难点问题，帮助政府依法行政、化解矛盾、维护社会稳定一致给予了较高评价。泗县涉及两镇杨王、刘圩两村180亩土地纠纷，长期得不到解决，500多户农民的代表多次到省市集体上访，律师介入后，通过法律途径，彻底平息了事端。砀山县良梨镇因土地产权产生的纠纷，灵璧县化肥厂、酒厂等国有企业的租赁、拍卖、重组工作均因律师的及时参与得到了妥善处理。律师的地位和在政治经济生活中的作用日益显现。与此同时，律师业务多年来也保持了持续增长的势头。据统计，自1997年律师法颁布实施以来，全市律师共担任法律顾问4208家次，办理各类诉讼案件33954件，非诉讼代理13309件，提供法律意见书692件，为当事人挽回经济损失80451万元。广大律师还积极参与法律援助事务的办理，仅2001年以来，全市律师就办理各类法律援助案件2300多件，减免法律援助各项费用126万余元。律师的法律服务水平明显提高，因服务质量引发的投诉和纠纷逐年减少，涌现出一批严格依法执业、诚实守信、业务能力强的优秀律师，赢得社会各界的好评和认同。
      （三）推进律师管理体制改革，“两结合”管理体制框架初步形成。根据律师法的规定，司法行政部门依法对律师业进行行政管理，负责对律师业的监督和指导，律师协会履行行业管理职责，依法履行制定律师行业规范，加强对律师的教育和培训，开展律师维权工作，实施行业奖励和处分等职能。1995年，我市召开了第一次律师代表大会，选举产生了市律师协会。几年来，市律协进行了三次换届，相继成立了办公室、会员部、业务部、纪律委员会、维权委员会等机构。为适应“严打”整治斗争和打黑除恶专项斗争的需要，市律协与司法行政机关成立了刑辩工作指导小组，进一步加强了对律师参与刑事辩护工作的指导。为了解决县（区）一级律师行业管理相对薄弱的问题，我市在全省率先建立了“县（区）律协联络组”制度，不仅填补了县（区）律师行业管理的空白，而且理顺了市、县（区）二级律师管理的关系。为了更有效地发挥“两结合”管理作用，司法行政部门与律师协会探索建立了工作决策的会商机制、工作情况的交流机制、工作信息的共享机制，共同制定了《关于加强律师队伍建设的实施意见》、《宿州市法律服务市场管理若干规定》等文件，进一步发挥了整体合力，司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合的管理体制初步形成。
     （四）加强教育管理，规范执业行为。律师法实施以来，全市各级司法行政机关和律师协会针对律师执业活动中存在的突出问题，严格管理、加强监督，大力加强律师队伍建设。积极组织律师参加各种专项教育活动，引导律师注重经济效益与社会效益的有机统一，切实维护人民群众的合法权益。特别是在近年来开展的律师队伍集中教育整顿、“规范执法行为、促进执法公正”专项整改、“合伙律师事务所规范化建设年”和保持共产党员先进性教育活动中，广大律师积极参与，认真学习，落实整改，进一步端正了执业观念，增强了服务为民的意识。为积极推进律师行业诚信制度建设，司法行政部门和律师协会制定了《关于加强律师行业诚信建设的实施意见》，组织律师签署了《同城律师执业诚信公约》。结合文明行业创建活动，大力开展“争创人民满意的律师事务所、争当人民满意的律师”活动，律师的社会形象明显提升。全市各级司法行政机关和律师协会结合律师事务所年检和律师注册工作，对各律师事务所、执业律师的遵纪守法、诚实守信、业务发展等情况进行全面的审查，没有完成年度任务的、管理不规范的、执业行为不良的，坚决不予注册。全市各级司法行政机关和律师协会有针对性地组织全市律师事务所统一修订和完善了20多项内部管理制度，一些重要的制度还要上墙公示，有力地促进了律师事务所规范化管理。此外，还在全省较早实行了法律服务质量监督卡制度，聘请有关部门人员担任法律服务监督员，进一步提高了法律服务执业的透明度和公信度。
     （五）共同努力，保障律师执业权利。为了保障律师的执业权利，司法行政机关分别与公安机关、检察机关和审判机关建立了联系制度，通过召开工作例会、座谈会，商讨律师执业过程中出现的问题，互通信息、共同协商、互相监督，推动律师执业“三难”（调查取证难、会见难、阅卷难）等问题的解决，进一步保障了律师的执业权利。针对近年来非法执业人员从事律师业务扰乱法律服务市场的状况，司法行政机关加大了对法律服务市场的整顿力度。早在1998年，市公安、检察、法院、司法、民政、工商等六部门就联合出台了《关于规范法律服务市场的若干规定》，就各部门的职责作出了明确的规定。去年年底，就我市法律服务市场出现的新情况、新问题，公检法司四部门共同制定了《宿州市法律服务市场若干规定》，进一步改善了全市法律服务市场环境。经过各有关部门的共同努力，律师依法执业条件和执业环境有了较为明显的改善。
      二、贯彻律师法工作中存在的主要问题
     （一）律师执业困难较多。一是律师在刑事侦查阶段会见犯罪嫌疑人的权利没有得到充分保障。二是律师参与诉讼调查取证困难很大，被调查对象大多不予配合，不愿为律师出证。三是律师能查阅的刑事诉讼案卷材料少。在办理刑事辩护案件中，律师往往只能查阅诉讼文书、鉴定技术资料和主要证据目录等材料，而对需要了解的证据材料和有关笔录等却看不到。四是律师在法庭上举证、质证、辩论、提问等权利有时得不到应有的重视，辩护、代理意见在裁判文书中有时得不到体现。五是法律服务市场管理有待加强。部分非执业律师冒充律师或以公民代理的身份为当事人提供有偿法律服务，扰乱了法律服务市场秩序，给社会带来了不安定因素。
     （二）律师管理体制尚待完善。司法行政机关与律师协会的相互关系尚未完全理顺，行政管理职能有待调整，律师协会职能有待强化，律师行业自律管理和服务的作用较弱，维权手段也很有限。一些律师事务所的管理存在“散、乱、差”现象。有的律师事务所单纯追求经济利益而忽视社会责任，对违法违纪行为放任不管，损害了律师业的社会公信。
     （三）律师事务所专业化、规模化程度不高，综合竞争力不强。全市10人以上的律师事务所只有6家，15人以上的律师事务所仅有1家，与发达地区相比差距较大。现有律师当中有些没有高等院校法学教育基础，难以胜任专业性很强的法律服务工作，律师业务大多数局限于传统服务领域，新兴领域和高端领域业务含量较低。
     （四）少数律师的职业道德水准不高。有的律师不遵守职业道德和执业纪律，或接受委托后不尽职责，不向委托人提供约定的法律服务；或在诉讼活动中与办案人员进行不正当交往，直接或者诱导当事人向办案人员行贿；或不合理收费，鼓动当事人打官司或无理上访等等，这些行为严重损害了律师队伍整体形象。
      三、进一步贯彻律师法的建议
     （一）加强律师法宣传教育，提高对律师职能作用的认识。贯彻好律师法不是哪一个部门的事，需要全社会、各部门、特别是司法行政机关、公安机关、检察机关和审判机关共同努力。应当采取多种方式加大律师法的宣传力度，使全社会正确、充分地认识律师的地位和作用。各级领导、特别是律师法各执法主体部门的领导要重视律师工作。广大公安、司法人员要正确认识律师参与诉讼活动对促进公正司法的重要作用，为律师执业提供便利条件。
     （二）加强律师队伍建设，提高整体素质。近几年来，中央领导同志多次就加强律师队伍建设作出重要批示，各有关部门应当结合贯彻律师法认真落实。一是加强律师队伍职业道德、执业纪律教育，完善诚信制度，规范执业行为，教育律师牢固树立社会主义法治理念，增强律师的社会责任感和使命感，提高律师思想和职业道德水平。二是进一步规范律师与警察、检察官、法官的工作关系，搞好业务培训，提高业务水平和执业能力，培养高素质人才。三是采取有效措施，壮大律师队伍，满足经济社会迅速发展和人民群众日益增长的需要。鼓励一些律师事务所发展专业特长，提高竞争力。四是健全监督约束机制，严格执业纪律，加大投诉查处力度。定期或不定期地对律师和律师事务所的工作情况进行考核，大力弘扬先进典型，坚决查处违法违纪行为。
     （三）进一步改善律师执业条件，保障律师执业权利。司法行政机关要主动与法院、检察院、公安局等部门协商，进一步解决律师参与诉讼过程中存在的困难，切实保障律师在各诉讼环节的执业权利。律师协会要切实发挥维权作用，协助和督促有关部门认真处理律师的投诉案件，查处侵害律师执业权利的行为。要整顿法律服务市场秩序，对法律服务的主体、市场准入、业务范围和监督管理职责等进行规范，促进法律服务市场健康、有序发展。司法行政机关要进一步与法院等有关部门协商，规范公民、基层法律服务工作者代理案件的行为，坚决查处“黑律师”、“假律师”。
     （四）深化律师体制改革，完善“两结合”管理体制和工作机制。一是要加快律师体制改革步伐，积极探索律师事务所组织新形式。健全法律援助制度，鼓励律师从事法律援助事业。二是继续完善律师行政管理和行业管理相结合的体制和工作机制，提高管理水平。要明确律师协会的职责，充分发挥其作用；健全和完善律师协会及其内部结构、运行机制，提高自律能力。三是充分发挥律师事务所的基础管理作用，进一步完善收费管理、执业公示、律师诚信档案和不良行为披露等项制度，建立内部管理长效机制，把教育、管理、监督、自律落到实处。
     （五）逐步加大法律援助的经费投入。承办法律援助案件是律师的法定义务。国务院《法律援助条例》明确规定由财政提供经费保障，因此，在鼓励律师积极从事法律援助事业的同时，各级政府要承担起法律援助的责任，逐步加大对法律援助事业的投入力度，并列入财政预算，以保障法律援助事业的健康发展。

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