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关于开展对政府全口径预算决算审查和监督的调研报告
关于开展对政府全口径预算决算
审查和监督的调研报告
市人大常委会预算工作委员会
（2013年6月）
按照省人大预算工委关于开展对政府全口径预算决算审查和监督专项调研的通知要求，我工委精心组织，周密安排，采取上下联动，通过广泛座谈走访，实际了解情况等方式对政府全口径预决算审查和监督情况开展了调研活动，现将有关情况报告如下。
一、我市对预决算审查监督的基本情况
自2009年我市预算工委成立以来，市人大常委会始终注重预决算审查和监督工作，积极探索新的途径和方法，严格把好预算编制关、执行关、调整关和审批关，使预算审查监督由程序性逐步向实质性监督转变，有力推进了政府依法行政、科学理财，提高了财政资金使用效益，促进了全市经济社会又好又快发展。
（一）把好预算编制关。预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，经人大批准，非经法定程序不得变动，具有很强的时效性、法令性。我市人大常委会十分重视预算编制审查监督工作，努力提高预算编制质量，确保预算审查不走过场。一是预算工委提前介入，听取财政部门预算编制的准备情况汇报，就有关问题进行询问和咨询，并根据调研情况和预算编制情况提出意见和建议。二是预算工委组织人员在人代会召开前，对预算方案进行全面细致的审查，形成初审报告。三是主任会议结合预算工委的初审报告审查政府提交的预算编制草案，进一步提出修改意见。四是人代会期间计划和预算审查委员会参考初审报告，结合人大代表审查情况，对预算进行全面审查；起草预算审查结果报告，提交大会主席团审议通过。通过以上几个环节的审查监督，预算编制方案得到优化，预算编制的完整性、准确性、科学性逐年增强。五是人代会结束后，要求财政部门在每年的第一季度及时批复部门预算。
（二）把好预算执行关。预算执行是政府组织实施人代会通过的预算方案的过程。为保证预算有效执行，市人大常委会强化了执行监督措施，拓宽了监督渠道，努力提高预算执行效果。一是抓好预算日常监督。要求财政、税务等部门按月向市人大常委会预算工委报送财政收支预算执行、税收征管、经济运行情况的月报表和分析材料，并与政府有关部门定期不定期联合召开调度会，重点监督预算执行的时序进度和财政收支的平衡情况，确保人代会通过的预算任务顺利实现。二是加强半年和全年预算执行监督。每年7月和11月份，组织人员开展预算执行情况调研，并在常委会会议上听取和审议上半年财政预算执行情况的报告，根据调研和审议情况，形成审议意见交政府办理。三是适时进行预算调整。市人大常委会要求政府每年10月底前提交预算调整书面报告，经常委会会议审议后批准预算调整方案，四是借助审计力量开展预算执行监督。市人大常委会在支持审计部门做好本级财政预算执行和其他财政收支情况审计时，都向审计部门提出审计监督建议，将人大常委会认为十分必要的监督内容（如政府性基金预算、国有资本经营预算、社保资金、土地出让金、重点项目资金、重点部门预算资金等）列入年度审计计划予以审计，并将审计结果写进审计工作报告。
（三）把好决算审批关。每年年中，预算工委都要对决算进行认真审查，重点监督财政决算是否符合相关法律规定，审查其程序及内容的合法性。具体包括：决算和决算报告的内容和形式合法性、收支平衡情况、执行经批准的预算调整方案情况、预算超收资金安排情况、法定支出保障情况及法律规定其他应报告的内容等，形成初审意见，并向常委会会议报告。同时把听取审议审计工作报告作为审批年度决算的重要依据，在常委会会议上，一并听取审议决算报告、决算审查报告和审计报告，提高了决算审查批准质量。对审计发现的问题进行认真整改。预算工委还注意加强与审计、财政等部门的沟通联系，适时召开审计问题整改工作会议，督促有关部门制定整改方案，完善相关管理制度，强化财政监管，切实提高财政资金的绩效和预算执行水平。
二、对政府全口径预算决算内涵和外延的理解和认识
党的十八大报告明确提出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。所谓全口径预算决算，简而言之，是要把政府所有的收入和支出都纳入预算和决算进行管理。也就是说，人大及常委会要把政府花的每一笔钱都要纳入监督审查之中。
（一）全口径预算决算的内涵和外延。
我们认为“全口径预算决算”其涵义：一是全部预算决算。包括“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算在内的复式预算体系，政府全部收支包括公共财政、政府性基金、国有资本经营、社会保障等四项预算决算；二是全部预算决算收支。公共财政预算决算包括各种税收收入、非税收入以及返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入等各项收入和各项支出，政府性基金预算决算包括各项基金预算决算收入和支出，国有资本经营预算决算包括所有单位拥有的全部国有资本的收益和支出，社会保障预算决算包括各项保障预算决算收入和支出。每本预算的内容不能有漏项、缺项，所有政府收支都要纳入预算；三是全部预算单位。实行“全口径”预算决算，必须做到“横向到边”和“纵向到底”，横向到边就是同一级政府所有部门的收支都要纳入预算决算管理。纵向到底一方面是指实行一级政府一级预算决算，从中央到省、市、县、乡五级政府，都要把所有政府资金分别纳入到各个预算决算来管理；另一方面是指要对政府资金的全过程监管，达到编制、提交、批复、执行、评价、审查、监督诸环节一条龙的法制化、科学化、精细化。
（二）全口径预算决算的理解认识。
党十八大报告，把人大及其常委会对政府预算决算的审查和监督与人大立法工作、对“一府两院”监督放在一起予以强调并提出明确要求，这是第一次，充分体现党对预算决算审查监督工作的重视，同时也表明了预算决算审查监督工作的重要性。
1、加强对预算决算审查和监督的必要性。一是适应预算制度发展的需要。我国多年来一直重视和编制公共财政预算，而对政府性基金、社保基金预算、国有资本经营预算重视不够。二是深化预算决算审查监督的需要。过去人大及其常委会对预算决算草案的审查主要停留在对政府提出的“类”级科目预算收支安排及执行情况上，实现全口径预算决算监督后，这样不仅会使其了解更多情况，而且要求其审查更细致、更认真、更客观。同时，实施对四方面预算决算的审查和监督，也有利于拓展审查监督的视野，从彼此联系中发现和提出问题，增强审查监督的全面性，提高审查监督的质量。三是发挥权力机关作用的需要。各级人大是国家和地方的权力机关，对政府预算决算的审查和监督，是人大及其常委会监督重要内容方面。四是促进经济社会发展的需要。财政是经济社会发展的重要杠杆，预算管理和监督是财政管理监督的重要方面。人大及其常委会加强对政府全口径预算决算的审查和监督，有利于保证预算政策落实到位，有利于保证各项预算支出方向和优化支出结构，有利于保证支出重点和提高各项资金使用效益，从而促进经济和各项社会事业的发展，更好地保障和改善民生。
2、实施对全口径预算决算审查和监督的基本要求。一是政府必须提交全口径预算决算草案，这是人大及其常委会实施全口径预算决算审查和监督的前提。政府及其财政部门要按照“全口径预算决算”的要求，做好预算决算编制工作，并在法定时限内提交预算决算草案，保证人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构有足够的时间进行审查，并提出审查意见供“两会”在审查和批准预算决算时一并审议。二是人大代表和人大常委会委员必须具备全口径预算决算审查和监督的能力，这是人大及其常委会实施全口径预算决算审查和监督的重要保证。这里所说的能力，包括四个方面：一是熟悉全口径预算决算审查监督人员；二是了解全口径预算决算内容和要求；三是善于发现全口径预算决算草案中存在的问题；四是明确提出有针对性的对全口径预算决算草案的审查意见。这四方面的要求是很高的，但是作为人大代表和人大常委会委员应当具备，否则人大及其常委会实施全口径预算决算的审查和监督便会受到影响。三是人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构必须切实履行职责，这是人大及其常委会实施全口径预算决算审查和监督的必然要求。人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构，是人大及其常委会的参谋和助手，理所当然应当为人大及其常委会预先把好预算决算审查监督关。一要认真履职，以对人大及其常委会负责和对广大人民群众负责的态度，对政府提交的全口径预算决算草案进行认真研究、仔细分析、逐一审查，发现问题，及时提出，要求政府对草案进行调整和完善；二要突出重点，抓住全口径预算决算中的重点事项、重要支出、重大问题进行审查，保证审查质量；三要实行预算跟踪，重视对预算执行情况的检查和监督，重视预算执行中存在问题纠正和整改情况的督查，重视预算绩效评价和相关工作的推动。
开展全口径预决算审查监督是一个长期的不断探索、完善的过程，不可能在短期内实现。加强对政府全口径预算决算的审查和监督是一个系统工程，需要多方共同努力。随着政治体制改的不断深入，社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行“预算法”、“监督法”等现行法律法规对于审查监督的规定又过于笼统和原则，操作性不强。已不能完全适应形势发展的要求，当务之急是加快推进法规的修订工作，为推进全口径预算决算的审查和监督提供法律依据。
三、完善和协调四大预算体系的做法和思考
预算管理工作注重建立健全由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算组成的有机衔接的政府预算体系，把政府所有收支全部纳入预算管理，全面反应政府收支总量、结构和管理活动。
在编制公共财政预算的同时，注重细化基金支出预算编制，按照有关基金管理办法规定的用途、支出功能科目编制到具体支出项目，细化到具体经济内容，提高预算的可执行性。统筹安排基金项目支出，使政府性基金预算和公共财政预算相互衔接、相互补充。凡能用基金安排的支出，尽量在基金预算里打足，减少基金预算结余。
目前，我国的预算包括“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算在内的复式预算。已经初步形成了全口径预算决算的体系框架和审查监督机制，但是也确实存在需要改进的地方，也不是很完善。比如说，在几本预算之间，现在还需要加强有机的衔接和相互之间的对接。
“四大预算”既相对独立，又有机衔接、相互补充。公共财政预算的收入来源主要是税收，在预算资金规模和收入来源稳定性等方面有明显优势，承担整个政府预算体系的平衡和托底责任，是政府预算体系的基础。公共财政预算与国有资本经营预算可以相互调剂。政府性基金预算与公共财政预算一般不存在相互调剂关系，但可以是共同投入的关系。公共财政预算和国有资本经营预算均可以调剂支持社会保险基金预算。因而建议编制以支出项目为主体，“四大预算”为支撑的，有合有分的全口径预算。
四、实现部门预算和政府预算有效衔接的做法和思考
（一）目前我市政府预算的编制是在汇总部门（单位）预算的基础上，加上提前告知的转移支付以及政府预留的用于宏观调控、增人增资、不可预见的支出等，而形成本级预算。
由于部门预算实行的是综合预算，反映的是一个部门所有的收入支出，资金来源为包括公共财政、政府性基金、纳入财政专户管理的非税收入、事业收入、经营收入、下级上缴收入、其他收入等，在政府预算尚未实现“全口径”的情况下，目前政府预算支出资金来源仅包括公共财政安排、政府性基金，部门用其他资金安排的支出尚未包含在政府预算之中。由于受种种原因的制约，我们还没有开展部门预算的审查工作。
（二）部门预算和政府预算有效衔接的必由之路是：政府全口径预算。
1、取消纳入财政专户管理的非税收入，将全部财政性资金收入区分不同情况逐步纳入四大预算体系之中。
2、提前编制政府预算，逐步缩小两套预算编制时间上的差异，上一级安排的下一年度转移支付的提前通知指标应在当年10月底前确定，以便统筹纳入政府预算。
五、加强对政府性债务预算管理的做法的思考
我市的政府性债务的基本情况：截止去年底，全市地方性债务余额103.4亿元，其中当期举借24.5亿元，当期偿还11亿元；当期新增债务13.5亿元，与2009年末的67.1亿元相比增加36.3亿元，增长54%。
我市债务管理存在的主要问题有：一是政府性债务报表管理缺乏有效稽核机制，无法有效保证统计的真实完整。二是政府融资活动及债务收支安排缺乏有效监督。三是债务规模大，增速快，而且结构不合理，偿债资金来源不足，累积风险越来越大。
（一）充分认识加强地方政府性债务管理工作的重要意义。地方政府性债务管理工作关系到一个地区经济安全和社会稳定，要始终坚持“量力而行、优化结构、注重效益、明确责任、防范风险”的原则，从发展的角度正确处理债务规模与财力可能之间的关系，高度重视地方政府性债务管理工作。各部门要增强风险意识和忧患意识，把防范债务风险作为一项重要任务，切实抓紧抓好，避免债务风险向财政风险转移。
（二）明确地方政府性债务管理责任。各部门要加强对本部门举债项目必要性和可行性的评审论证，监督下属单位严格按照债务计划和项目进展情况举借债务，提升债务资金使用效率的同时督促其及时、足额偿还债务。要加强对债务的运行管理，对财政性负债形成的资产要落实具体管理责任，动态监管债务资金运行全过程。要制定经营性债务资金收支计划和资产变现计划，保证资金运转透明、高效。
（三）进一步确立财政部门在政府债务管理中的主导地位，建立政府债务归口管理机制。只有确立财政部门在政府债务管理中的主导地位，才能不断探索出政府债务管理的新模式，制定出符合实际的管理办法、原则、程序，使政府债务管理工作科学化、规范化，法制化，从根本上改变债出多门、管理分散的被动局面。
（四）强化还款意识，每年制定详细偿债计划，将到期债务列入当年预算，建立县级偿债目标管理责任制。举债时明确偿还责任很重要，要防止财政兜底的行为发生。应当按照"谁举债、谁还款"和"谁受益、谁负担"的原则进一步落实债务还款单位，通过项目单位还款、预算扣款、债转股等形式逐年消化债务。加大催收到期债务的力度，积极探索化解政府债务与风险的新途径。
（五）规范地方政府性债务申报审批制度。各部门计划举借的地方政府性债务，必须在每年12月15日前将下一年度的资金需求计划、举借计划、偿还计划报财政部门审核，由财政部门出具债务初审意见。无债务初审意见的，债务审批主管部门不予审批，涉及建设项目的，项目主管部门不予立项，招投标管理机构不予招标。
（六）完善预算单位地方政府性债务统计制度。各部门每月5日前向财政局报送地方政府性债务报表和相关基础材料，数据准确、材料真实可靠。要根据自身债务规模、偿还能力和实际举借、偿还情况，分析债务变动趋势，预测债务风险程度。
（七）严格地方政府性债务责任追究制度。除国家规定并经批准允许担保外，各部门不得为政府性债务和其他经济组织提供担保，对违规担保、过度举债造成资金浪费、损失，对虚报、瞒报材料恶意套取债务资金，以及因工作失职而引起无法按期还本付息的，将追究有关责任人责任。
六、加强完善全口径预决算审查监督的思路和措施
预决算管理监督是政府预算管理中的重要环节，建立“全口径、全组织、全过程的全面预决算管理监督制度”具有重大的理论和现实意义。所谓“全口径”，是指将预决算监督的口径覆盖包括非税收入在内的全部财政资金的管理过程；“全组织”是指构建由立法机关、司法机关和行政机关实施的国家监督和由社会中介机构组织、其他党派、社会团体、单位财务会计、社会舆论实施的社会监督相结合，外部控制和内部控制并举的预算监督网络体系；“全过程”，是指将监督工作寓于财政资金预算管理的全过程，包括预算的编制、执行和调整、决算等环节。
（一）法律建设与时俱进。需要出台一部系统而权威的新预算监督的法律法规。根据经济环境的变化为当前经济领域中出现的新情况、新问题提供法律支持。
（二）改进监督方式。首先，人大对预算的审查监督力度有待加强。目前，人大对财政预算监督权力在很大程度上仍处于一种虚置的状态。人大监督人员亟急需年轻化、知识化、专业化；机构设置应与监督对象工作内容相适应。财政年度与立法审批时间不一致，而且人大代表没有比较充分的时间熟悉和审议预算草案，在审查方式上往往采取等待汇报的形式，缺乏主动的检查监督。其次，审计监督的模式也有待改进。目前采取的预算执行审计方法属于较为简单的合规性审计方法，它注重的是对照审查财政收支执行情况是否违背了年初预算的规定，与合法性和效益性审计方法相比还有一定差距。
（三）要全方位推进财政预决算的公开透明。人大要建立公开平台，设置专门的网站栏目，公开财政预决算和审计报告及审计整改情况的报告，接受社会方方面面的有效监
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